EisenhardtMülleroda20010801 Nr.
10159 ZRG 119 (2002) 57
Müller, Oda, Die
Verfassungsbeschwerde nach der bayerischen Verfassung von 1818 (1818-1848). Ein
Beitrag zur Geschichte der Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit in
Deutschland (= Europäische Hochschulschriften 2, 2845). Lang, Frankfurt am Main
2000. 221 S., 1 Tab., 3 Graf.
Bereits im Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation hatte sich eine
Verfassungsgerichtsbarkeit herausgebildet, die in der neueren Zeit vom
Reichskammergericht und vom Reichshofrat ausgeübt wurde. Mit dem Aufkommen von
geschriebenen Verfassungen im Deutschland des 19. Jahrhunderts mit der
Verankerung von Grundrechten veränderte sich nicht nur der Verfassungsbegriff,
sondern auch die Verfassungsgerichtsbarkeit. Mit ihrer Dissertation will die
Verfasserin einen Beitrag zur Entwicklung der Verfassungs- und
Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland im 19. Jahrhundert leisten.
Insbesondere soll die Bedeutung der Verfassungsbeschwerde für die Entwicklung
liberalen Gedankenguts, aber auch die Stellung derselben innerhalb des
Rechtsschutzsystems in Deutschland herausgearbeitet werden; dabei verbreitern
vergleichende Betrachtungen auf Baden und Württemberg die Untersuchungsbasis.
Im ersten Kapitel erörtert die Verfasserin die Rahmenbedingungen und
gesetzlichen Grundlagen für die Verfassungsbeschwerde in Bayern, Baden und
Württemberg, im zweiten Kapitel die bayerische Verfassungsbeschwerde in der
Praxis in der Zeit zwischen 1818 und 1848. Das dritte Kapitel behandelt
politisch und historisch bedeutsame Fälle aus verschiedenen Bereichen, wie z.
B. Gewerbeangelegenheiten, Presse und Zensur und Protestanten
(Religionsfreiheit). Im vierten Kapitel nimmt die Verfasserin dann eine
Einordnung der Verfassungsbeschwerde nach der bayerischen Verfassung von 1818
in das Gesamtsystem vor.
Im ersten Kapitel (Rahmenbedingungen und gesetzliche
Grundlagen der Verfassungsbeschwerde in Bayern, Baden und Württemberg)
beschäftigt sich die Verfasserin zunächst mit dem frühkonstitutionellen
Verfassungssystem in Süddeutschland. Nach einigen Bemerkungen zur
Entstehungsgeschichte geht es u. a. um das monarchische Prinzip und um die
Rechte der Staatsbürger. Hier vermisst man Bezüge zur deutschen Bundesakte von
1815, insbesondere zu Art. 18, in dem „den Untertanen der deutschen
Bundesstaaten“ eine Reihe von Rechten zugesichert wurde, die nach heutigen
Erkenntnissen nicht nur Programmcharakter gehabt haben dürften.
Ständeversammlung und die Stellung der Minister des Staatsrats in den frühen
Verfassungen werden behandelt. Ein Unterkapitel über das System des
Rechtsschutzes der Verwaltungsorganisation schließt sich an; in diesem wird ein
kurzer Abriss der Entwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeit überhaupt
vorangestellt, ehe die Verfasserin sich auf die drei süddeutschen Staaten
beschränkt. Zu bedauern ist, dass sie sich nicht auf die Forschungsergebnisse
der letzten 20 bis 25 Jahre stützt. So gelangt sie, was Reichskammergericht und
Reichshofrat angeht, zu Ergebnissen, die jedenfalls teilweise überholt sind.
Das gilt auch für Reichskammergericht und Reichshofrat in ihrer Bedeutung für
die Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit. Die Verfasserin behandelt kurz
die Kammerjustiz in Preußen, danach die Administrativjustiz in Frankreich und
Süddeutschland, wie sie dann für Bayern und auch für Baden und Württemberg
typisch wurde. Der Satz auf S. 54 „Die Lehre vom Rechtsstaat wurde jedoch im
gesamten Gebiet des deutschen Bundes immer stärker“ wäre einer umfangreicheren
Würdigung wert. Die Behandlung der Verwaltungsrechtspflege in der Frankfurter
Nationalversammlung wird nur sehr kurz behandelt. In einem weiteren
Unterkapitel geht es um die Entstehung der Verwaltungsgerichte (S. 55ff.), im
Kern also um die Unabhängigkeit der Justiz und deren historische Entwicklung,
welche die Verfasserin allerdings ausblendet. Nachdem sie sich mit dem
Lösungsversuch Otto Bärs beschäftigt hat, gelangt sie dann sehr schnell in die
zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts und zur Errichtung von
Verwaltungsgerichtshöfen in dieser Zeit, insbesondere in den 70er Jahren.
Ein größerer Abschnitt ist den Gesetzesbestimmungen über die
Verfassungsbeschwerde und ihrer Entstehung gewidmet. Gemeint ist die in Art. 21
der bayerischen Verfassung von 1818 enthaltene Möglichkeit der Beschwerde. Die
Verfasserin versucht, die historischen Wurzeln dieser Beschwerde aufzudecken.
Ähnliche Beschwerdemöglichkeiten gab es in Baden und Württemberg, worauf sie
kurz eingeht.
In einem weiteren umfangreicheren Unterkapitel
beschäftigt sich die Verfasserin mit der Abgrenzung der Verfassungsbeschwerde
zu „anderen verfassungsrechtlichen Instituten“. Dabei geht es vor allem um die
Ministeranklage, die Verfassungsstreitigkeit und die Petitionen im engeren
Sinne. Sowohl Hoke (Verfassungsgerichtsbarkeit in den deutschen Ländern in der
Tradition der deutschen Staatsgerichtsbarkeit, in:
Landesverfassungsgerichtsbarkeit. Teilband I. Geschichte, Organisation,
Rechtsvergleichung. Studien und Materialien zur Verfassungsgerichtsbarkeit, Bd.
25, S. 25, 50f. mit Nachw.), der von der Verfasserin nicht berücksichtigt wird,
als auch Huber (Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. 3, 2. Aufl. 1969,
S. 212ff.) zählen die Ministeranklage zur Verfassungsgerichtsbarkeit des 19.
Jahrhunderts. Unter Verfassungsstreitigkeit versteht die Verfasserin einen Streit
über die Auslegung der Verfassung zwischen Regierung und Ständeversammlung.
Im zweiten Kapitel (Die bayerische Verfassungsbeschwerde in der Praxis
von 1818 bis 1848) untersucht die Verfasserin, auf welche Art und Weise die
Verfassungsbeschwerde in der Praxis gehandhabt wurde und welche Wirkungen sie
hatte. Für die genannte Epoche wählt sie 8 Landtage aus, die sie für
repräsentativ hält. Sie beginnt mit dem Landtag von 1819, dem ersten nach Erlaß
der neuen Verfassung. Zunächst wird der Gang des Verfahrens geschildert, der in
beiden Kammern gleich war. Die Verfasserin hat festgestellt, dass Adelige sich
vorrangig an die Kammer der Reichsräte, die ländliche und bürgerliche
Bevölkerung hingegen sich eher an die Kammer der Abgeordneten wandten. Den
Grund dafür sieht sie darin, dass die Beschwerdeführer sich wohl jeweils an die
Kammer wandten, in der sie sich aufgrund deren Zusammensetzung besser vertreten
sahen. Jede Kammer mußte zur Behandlung der Beschwerden Ausschüsse bilden. Die
Voraussetzung für die materielle Begründetheit der Verfassungsbeschwerde war
das Vorliegen einer Verletzung konstitutioneller Rechte durch den angegriffenen
behördlichen Akt. Deshalb war stets der Begriff der konstitutionellen Rechte zu
klären. Staatsrat und Regierung gingen in ihren Entscheidungen nach Darstellung
der Verfasserin stets davon aus, dass konstitutionelle Rechte eine formell
verfassungsrechtliche Grundlage erforderten, also im formellen
Verfassungsrecht, der Verfassungsurkunde und ihren Beilagen, oder in
vorkonstitutionellen Gesetzen verankert sein mußten. Demgegenüber legten die
beiden Kammern der Ständeversammlung den Begriff der konstitutionellen Rechte
in Anlehnung an Titel IV § 8 der Verfassungs-Urkunde für das Königreich
Bayern vom 26. Mai 1818 weiter aus. Sie interpretierten diese Bestimmung als
allumfassende Freiheits‑, Eigentums‑ und Rechtegarantie und
öffneten damit den Begriff der konstitutionellen Rechte für alle unter diese
Generalklausel fallenden Rechte und Gesetze. Auf diese Weise konnte sich die
Beschwerde wegen Verletzung konstitutioneller Rechte zu einem umfassenden
Rechtsmittel gegen alle im Rahmen der Administrativjustiz ergangenen
letztinstanzlichen Entscheidungen entwickeln. Die Gegner einer weiten Auslegung
befürchteten, die Ständeversammlung könne so zu einer „Oberaufsichtsstelle für
die gesamte Staatsverwaltung“ werden, eine Rolle, die ihr schon deshalb nicht
zustünde, weil sie als politische Körperschaft zur Beurteilung von
Rechtsstreitigkeiten nur wenig geeignet sei. Aber auch die Befürworter der weiten
Auslegung sahen in der Behandlung von Privatrechten durch die Ständeversammlung
und den Staatsrat die Gefahr einer Umgehung der Unabhängigkeit der Gerichte und
damit einer unzulässigen Kabinettsjustiz. Allerdings war zu berücksichtigen,
dass der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet war und Vorrang vor
dem Beschwerdeweg hatte. Die Verfasserin erörtert sodann die Begriffe
konstitutionelle Rechte und Grundrechte. Dabei vertritt sie die Positionen der
ehemals herrschenden Meinung dazu: Die Freiheitsrechte galten nicht als
Menschenrechte, sondern sie wurden dem Staatsbürger gewährt; die
Freiheitsrechte hatten nur programmatischen Charakter und keine Bindungswirkung
gegenüber der Gesetzgebung. Es gab auch keinen Vorrang der Verfassung. Dies alles
dürfte inzwischen überholt sein. Die liberale Staatslehre (u. a. Rotteck sowie
Klüber, Welker, Pfitzer) hatte bereits vor 1848 ein Grundrechtsverständnis
entwickelt, das davon ausging, den Bürgern stünden „angeborene und
unveräußerliche“ Freiheitsrechte zu, die naturrechtlich begründet waren. Auch
in der Praxis wurde in manchen Fällen bereits der Vorrang der Verfassung vor
einfachen Gesetzen im Hinblick auf die den Bürgern in den Verfassungen
garantierten Rechte respektiert. Darüber hinaus haben die Bürger diese ihnen
garantierten Rechte auch geltend gemacht. Es gab sogar erste Versuche,
verfassungsmäßig garantierte Rechte im Wege einer konkreten Normenkontrolle
durchzusetzen. Es dürfte also in Deutschland in Theorie und Praxis vor 1848 ein
Grundrechtsverständnis gegeben haben, das schließlich seinen Niederschlag im
Grundsrechtsteil der Reichsverfassung von 1848/49 gefunden hat (siehe dazu U.
Eisenhardt, Zur Entwicklung des Grundrechtsverständnisses in Deutschland in der
ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts, in: FS Söllner, 2000, S. 255ff.).
In einem weiteren Unterkapitel prüft die Verfasserin die formellen
Voraussetzungen für Verfassungsbeschwerden. Wenn der Rechtsweg zu den
ordentlichen Gerichten eröffnet war, hatte dieser Vorrang vor dem
Beschwerdeweg. Eine durch die Gerichte abgeurteilte Sache konnte keiner
Revision durch die Ständeversammlung unterworfen werden. Jedem Staatsbürger und
jeder Gemeinde stand der Beschwerdeweg an die Ständeversammlung offen. Der
Beschwerdeführer mußte die Verletzung verfassungsmäßiger Rechte geltend machen;
ob dies eigene Rechte sein mußten, war umstritten. Beschwerdebefugt war nur
derjenige, der das Verwaltungsverfahren erschöpft hatte, d. h. die obersten
Behörden, insbesondere die betreffenden Staatsministerien, mußten entweder noch
keine oder eine verfassungswidrige Entscheidung getroffen haben.
Ein weiteres Kapitel ist der statistischen Auswertung gewidmet. Diese
zeigt, dass nur wenige Beschwerden an den Staatsrat gelangten. Der Inhalt der
Verfassungsbeschwerden wird in einem weiteren großen Kapitel (Drittes Kapitel.
Politische und historisch bedeutsame Fälle) behandelt. Die Verfasserin
unterscheidet hier Einzelfälle und versucht mit einer Einordnung in das
allgemeine politische Geschehen der Zeit die Bedeutung der Verfassungsbeschwerde
für die staatsrechtliche Praxis zu beurteilen. Die Beschwerden betrafen
Gewerbeangelegenheiten, gutsherrliche Gerichtsbarkeit, Presse und Zensur und
Religionsangelegenheiten sowie Kompetenzkonflikte zwischen ordentlichen
Gerichten und Verwaltungsbehörden. Die Beschwerden des Adels über den Umfang
ihrer Patrimonialgerichtsbarkeit nehmen breiten Raum ein. Die Verfasserin
beschäftigt sich mit der Veränderung der gutsherrlichen Gerichtsbarkeit in der
ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts und meint, die Verfassungsbeschwerden hätten
der Ständeversammlung die politische Rechtfertigung für ihre Forderung nach
einer Gesetzesvorlage der Regierung gewährt.
Bei der Behandlung von Presse und Zensur, einem besonders sensiblen
Bereich, erwähnt die Verfasserin zunächst die Karlsbader Beschlüsse mit ihrem
einschneidenden Pressegesetz, das die Pressefreiheit und damit die Entwicklung
des Rechts auf freie Meinungsäußerung in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts
im gesamten Deutschen Bund wesentlich behinderte, nicht. Erst auf S. 168 werden
sie kurz genannt, ohne dass ihre Bedeutung gewürdigt wird. Auf Artikel 18d der
Bundesakte geht die Verfasserin nicht ein. Sie zieht Vergleiche mit Baden seit
1831/32, berücksichtigt aber die dazu vorhandene Literatur kaum. Sie begnügt
sich mit Hinweisen auf Huber und beschränkt die Wirkung der
Verfassungsbeschwerden gegen die Zensurgesetzgebung darauf, dass sie ein
wirksames Mittel gewesen sein sollen, um wichtige Themen zur Sprache zu bringen
und in den Kammern zu diskutieren. Sie hebt allerdings auch hervor, dass die
1831 eingereichten Verfassungsbeschwerden im Hinblick auf die umstrittene
Zensurverordnung im Ergebnis deren Rücknahme bewirkten.
Von besonderem Interesse ist die Beachtung der Gewissensfreiheit, zumal
die Protestanten sich in Bayern häufig durch die Übermacht der katholischen
Kirche in ihren Rechten beeinträchtigt fühlten und dem Staat vorwarfen, sich
nicht hinreichend für die Parität der Konfessionen einzusetzen. Zur
Verteidigung der Rechte der Protestanten fühlten sich insbesondere
protestantische Abgeordnete und Reichsräte berufen, die nicht nur Beschwerden
von Staatsbürgern befürworteten, sondern auch selbst Verfassungsbeschwerden und
Petitionen einreichten. Die Verfasserin meint, die Übergänge zwischen
Petitionen, Verfassungsbeschwerden und Ständebeschwerden seien auf diesem
Gebiet daher fließend gewesen. Sie weist darauf hin, dass es gerade in diesem
Bereich deutlich werde, dass die Ständeversammlung es verstanden habe, die
Verfassungsbeschwerde und auch die Petition sowie die Ständebeschwerde dazu zu
nutzen, wichtige Themen in den Kammern ausführlich und öffentlich zu
diskutieren und damit Druck auf die Regierung auszuüben.
Ein weiteres Unterkapitel ist den Kompetenzkonflikten zwischen
ordentlichen Gerichten und Verwaltungsbehörden gewidmet, soweit sie durch
eingelegte Verfassungsbeschwerden veranlaßt waren. So kam es z. B. vor, dass in
einem Kompetenzkonflikt zwischen ordentlichem Gericht und Verwaltungsbehörde
eine Gerichtsentscheidung erging, dass die Gerichte in dieser Sache nicht
zuständig seien, und daraufhin der abgewiesene Kläger Beschwerde bei der Kammer
der Abgeordneten einreichte. In diesem Zusammenhang kam die Frage auf, ob die
Kammer der Abgeordneten für die Beratung solcher Beschwerden in Kompetenzkonflikten
überhaupt zuständig sei. Sie bemühte sich schließlich um eine gesetzliche
Regelung, war aber erst 1850 erfolgreich.
Die Verfasserin sieht eine besondere Bedeutung der Beschwerden in ihrer
politischen Wirkung; sie hätten die Entwicklung liberalen Gedankenguts in
Bayern beschleunigt; auch sei ihre Publizitätswirkung erheblich gewesen. In
ihrer formell verfassungsrechtlichen Grundlage und auch in ihrem
Wirkungsbereich auf das Verfassungsrecht im engeren Sinne sieht die Verfasserin
die Verfassungsbeschwerde nach der bayerischen Verfassung von 1818 in die Nähe
der heute im Grundgesetz verankerten Verfassungsbeschwerde gerückt; sie meint,
die Beschwerden hätten der Ständeversammlung als Hebel einer allgemeinen
Grundrechtspolitik gedient. Hier sind dann doch einige Zweifel angebracht. Die
Verfassungsbeschwerde war ein Mittel zur Einschränkung der Administrativjustiz;
die Kammern der Ständeversammlung verstanden dies allerdings wohl kaum so, dass
die Verfassungsbeschwerde nun die letzte Instanz einer Verwaltungsrechtspflege
war. Die Verfasserin weist darauf hin, dass die Administrativjustiz in Bayern
stark an die Verwaltung gebunden war; das Institut der Verfassungsbeschwerde
hat ihrer Meinung nach jedoch das Defizit an Rechtsschutz nicht so eklatant
erscheinen lassen. Bayern errichtete als letzter der süddeutschen Staaten einen
Verwaltungsgerichtshof. Die Verfasserin meint einen Zusammenhang zwischen
bayerischer Verfassungsbeschwerde und der Entwicklung einer
Verwaltungsgerichtsbarkeit – jedenfalls in Bayern – erkennen zu
können. Sie kann das damit belegen, dass sie herausarbeitet hat, die Kammern
hätten den Anwendungsbereich der Beschwerde auf viele Gebiete des Bereichs
erweitert, den wir heute Verwaltungsrecht nennen. Sie sieht schließlich in der
Verfassungsbeschwerde nach der bayerischen Verfassung von 1818 eine Vorläuferin
der Verwaltungsrechtspflege im heutigen Sinne.
Dieses Ergebnis ist gut begründet und ist als ein wesentlicher Ertrag der
Untersuchung herauszustellen. Gerade in der Aufdeckung dieser Entwicklungslinie
liegt der Wert der Arbeit. Eine der Schwächen besteht darin, dass neuere
Literatur zu wichtigen Problemkreisen zu wenig berücksichtigt wird. So fehlt
bei der Grundrechtsentwicklung z. B. eine Auseinandersetzung mit M. Katulla
(Die Tragweite der Grundrechte der revidierten preußischen Verfassung vom 31.
01. 1850, 1992), G. Kleinheyer (Grundrechte. Menschen‑ und Bürgerrechte,
in: Hist.Lex. S. 1047ff.), G. Oestreich (Geschichte der Menschenrechte und
Grundfreiheiten im Umriß, 2. Aufl. 1977). Zur Entwicklung der
Verfassungsgerichtsbarkeit sollte jedenfalls R. Hoke
(Verfassungsgerichtsbarkeit in den deutschen Ländern in der Tradition der
deutschen Staatsgerichtsbarkeit, in: Landesverfassungsgerichtsbarkeit. Teilband
I. Geschichte, Organisation, Rechtsvergleichung. Studien und Materialien zur
Verfassungsgerichtsbarkeit, Bd. 25) genannt sein. Das mindert jedoch den Ertrag
der Untersuchung nicht.
Das gesteckte Ziel, nämlich einen Beitrag zur Entwicklung der Verfassungs‑
und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland im 19. Jahrhundert zu leisten,
ist jedenfalls erreicht.
Hagen Ulrich
Eisenhardt